对外开放是中国发展的重要动力，经济增长离不开外部要素资源输入和国际市场需求，对外开放对于国内改革的意义在于探索建立有国际竞争力的经济制度。构建开放型经济体制的核心是如何充分发挥“资本+产能”这一新比较优势。应在扩大开放促进形成与我国利益诉求更加兼容的新国际经济治理结构方面，更加有所作为，提出更有开创性的设想。
■开放意味着国内改革应更加具有包容性，最终，万商云集是我国经济制度具备国际竞争力的重要试金石。开放意味着中国经济治理体系具有更强的国际参照性。中国与国际惯例接轨只是一个方面，外部世界也需要吸收借鉴中国经验。在人类历史长河中，东方良政有其独特地位，新时代的改革理应着眼于文明互鉴，寻求新的突破。
提出构建开放型经济新体制的出发点，一是对外开放是国家发展的重要动力，中国经济增长离不开外部要素资源输入和国际市场需求；二是对外开放与对内改革互为表里、相辅相成，只有对外开放才能探索建立有国际竞争力的经济制度；三是经过几十年的积累，我国要素禀赋的国际比较优势格局发生重要变化，现有对外经济体制不足以充分发挥这一新的比较优势，大有改进、扩充的余地；四是国际经济秩序处于变革前夜，扩大开放能更加有效参与国际经济治理改革，促进形成与我国利益诉求更加兼容的新治理结构。
国家发展的重要动力
在瓷器、丝绸与茶叶贸易时代，外部世界对于中国经济的功能主要是作为出口市场而存在；中外之间不是互通有无，而是以中国对外单向商品输出为主，所谓“不藉外夷货以通有无”。近代以来，中外经济关系发生了很大变化，虽然不同历史阶段二者关系的政治经济学本质有所不同，但中国经济对外部要素输入依存度不断上升、对国际市场的依赖度不断提高，是基本趋势。
中国是人均资源占有极度短缺的国家。过往二、三十年，我国通过自主投资、引进外资，形成了全球最为庞大的生产制造能力，主要工业品产量全球占比超过历史上其他工业大国巅峰时期的水平；按照联合国[微博]有关机构的分类，中国有着全世界最完整的工业体系，这就决定了中国经济对外部资源输入和外部市场容量有着双重需求。不仅如此，迄今为止，中国在技术创新、产业组织革新方面一直没有取得重大原创突破，经济增长中全要素生产率的提高，依赖外部世界的知识、经验与能力输入。没有对外开放，中国的产业技术水平提升将失去重要原创技术思想源泉。
当前，全球产业分工格局正在发生重要变化。越来越多的低收入经济体参与到全球低端劳动密集型产业链的争夺中；发达国家力推“再工业化”，在全新技术水平上引导高端制造业回流；服务贸易、服务外包成为热点，一定程度上抵补了全球货物贸易增速的下降；新技术革命不断催生新的产业，推动全球价值链向新的领域延伸。
我国主要省份的经济体量都相当于全球中等规模经济体，且内部存在巨大的地区间发展差异，这就决定了各类产业在境内都有着漫长的生命周期。追逐劳动力等生产要素成本的地区差，沿海劳动密集型产业可以向内地梯度转移；东部既有主要制造业集聚地区仍有机会延续“欧美研发、中国制造”的格局，继续发挥配套和效率优势；凭借不断积累人力资本，不断加大研发力度，在一些新兴战略性产业领域，中国的新兴产业致力于谋求与世界同步发展。中国的产业政策具备很强的外向特征：传统劳动密集型行业依然需要出口导向，继续发挥传统比较优势；资本密集型重化工业面临严重过剩，需要在稳定境外原料供给渠道的同时，开拓国外市场消化产能；政府主导的重大装备制造业需要国际市场分摊研发成本，形成规模优势；新兴行业需要从外部汲取给养，在国际竞争中寻找方向，逐步发展壮大。
对外开放之于国内改革有新的意义
近代以来，在中西方思想、制度交流中，中国全面“逆差”。37年改革开放，我国在经济体制方面大量吸收借鉴了西方经验，直至十八届三中全会提出“市场发挥决定性作用”。
1992年之前的改革，其核心成就是经济体制摆脱了意识形态束缚，不可逆地确认了市场化改革方向，实现了向符合资源配置基本原理之经济运行机制的回归。上世纪九十年代中后期直至新世纪(41.80, 0.27, 0.65%)加入WTO[微博]之后的重大改革，如，分税制、国有企业改革、金融体系重塑等，具有较强专业性、技术性，很大程度上参照了欧美发达经济体成熟模式，奠定了我国市场经济的核心制度框架。此后十多年，中国经济取得的成就得益于此框架；矛盾与困难，此框架也难逃其咎。国际金融危机之后，全球理论界清晰认识到，主流经济理论存在根本性缺陷，现有宏观经济管理框架无法解决虚拟经济与实体经济部门脱节之矛盾，社会管理模式难以应对现代化、国际化和多元化带来的挑战。
经历37年模仿借鉴，中国从西方大规模移植技术性制度安排的阶段已经基本结束，从机构设置到政策工具，在宏观调控的很多领域，我们已经与西方高度“形似”。当下中国与西方面临的许多改革难题是类似的：都面临收入分配不平等状况恶化的严峻挑战，都纠结于金融体系发展中创新与风险的复杂平衡，都难以厘清社保、尤其是医保制度的效率与伦理关系，都可能在国有企业私有化、分散化，与进一步公有化、集中化之间徘徊往复。在面临这些人类社会共同面临的制度难题时，中国改革应坚持问题导向，谋定而后动，一些问题一时厘不清楚可以先放一放，避免空耗政治资源行政资源出台似是而非、语焉不详的政策。
这里需要特别指出的是，对于所谓对外开放“倒逼”国内改革的逻辑不宜过分强调。中国的改革主要是自我改革，依靠的是自身的执政能力，中国经济体制中最具竞争力的制度设计往往源于自我创造。如，经济增长过程中地方之间的竞争机制，无论是其他联邦制国家还是中央集权制国家都不曾有过；为缩小地区之间的发展差距以及突发重大灾难灾后重建，地区之间的对口支援制度，也是中国所特有。
新常态下，对外开放之于国内改革有新的意义。开放意味着国内改革应更加具有包容性。国内改革不是要借助对外开放之力击败某些抽象的阻碍改革利益集团，而是寻找不同利益群体最大公约数，达成更为广泛的共识，减少“用脚投票”，最终，万商云集是我国经济制度具备国际竞争力的重要试金石。开放意味着中国经济治理体系具有更强的国际参照性。中国与国际惯例接轨只是一个方面，外部世界也需要吸收借鉴中国经验。在人类历史长河中，东方良政有其独特地位，新时代的改革理应着眼于文明互鉴，寻求新的突破。
充分发挥“资本+产能”优势
从增长函数看，中国此前外向型经济增长的成功并不神秘。来自外部世界的资本、技术要素，与中国自身劳动力及其他要素组合，迅速形成产出能力。全球化主导国家为此准备了庞大市场，吸纳来自中国的产能。为此，我国构建了一整套完整的外向型经济体制，涉及符合国际惯例的贸易制度和便利化措施、鼓励外商投资的市场准入和管理体制、关税和出口退税制度、汇率和资本项目管理等诸多方面。
在传统外经贸领域进一步完善制度的空间已经十分有限。关税水平和市场准入方面，中国在发展中国家中早已属最为优惠之列，许多领域的宽松程度超过发达经济体；进一步降低关税、放松准入，往往作为国际谈判中的筹码彼此对等给予对方，没有单方面大幅放松的理由。利用境外直接投资方面，实施外商准入前国民待遇和负面清单管理，其最终目标是为投资者创造稳定、透明、可预期的营商环境，而非再给予新的优惠。不仅如此，此前地区间过度竞争背景下，一些地方政府在招商引资方面的违规政策优惠承诺，反而是清理整顿的目标。此外，对内外资一视同仁，加强市场监管和反垄断调查，也是维护市场秩序，强化经济安全保障的内在需要。
构建开放性经济新体制最为迫切、最为艰巨的任务，是如何基于我国对外比较优势格局的变化，围绕新形成的资本与产能优势，确立与之相适应的对外投资制度安排。
经过几十年资本积累，中国经济彻底摆脱了资金短缺束缚。2014年，中国年度境外投资超过了外商直接投资流入。从官方外汇储备，到企业资本，再到个人财富，都在追逐更加有利可图的领域，都在探索对外资本输出的有效渠道。与此同时，国内中等技术水平的冗余产能规模巨大，重大基础设施建设领域积累了庞大的施工作业能力，随着国内工业化城镇化进程进入中后期，迫切需要找到新的出路。单纯从国内看，资本充斥和冗余产能是沉重负担；而国际比较，我国优质产能为载体的巨量资本供给，恰是参与国际竞争的核心优势。
如何建立相应体制发挥“资本+产能”优势，至今没有破题。
一是财务投资还是战略投资？目前看来，外汇储备是对外直接投资的主要资金来源，渠道包括委托贷款、定向债、股权直接投资等。央行[微博]出资要求遵循外汇储备使用“安全性、流动性、盈利性”三原则。基于这些原则的投融资是“财务性资产配置”，不是战略投资，难以体现国家对境外投资的政策支持。
二是市场主导还是国家主导？除国家开发银行、进出口银行以及商业银行之外，我国又发起组建了亚投行、金砖银行及丝路基金等。虽然名义上这些机构各有其业务领域和分工，但事实上操作模式趋同，缺乏各自核心竞争优势，竞争内耗在所难免。国有企业是境外活动的主体，但是如果最终形成“国有金融资本支持国有企业境外投资”的模式，其带来的复杂国际影响，恐怕大大超出我国外交部门、外经贸部门所能控制的范围。
三是单一机构统管还是多机构分权管理？如果沿用现有对外投资管理组织框架，则规划、融资、实施、管理相互脱节矛盾无法解决，各部门凭借各自掌控的资源四散而出、蜂拥出海，势必带来新的混乱。成立类似美国国际开发署的管理部门也许是选项之一。这就需要整合目前分属多个部门的对外援助资源，赋予该机构统一的对外投资战略规划、融资安排、业务管理职责。
“一带一路”战略理应在对外投资、产能合作方面发挥统合作用，但眼下很难说已经明确了实施路径、预见了所有后果。如，关于国际产能合作，从实施路径看，不大可能是将国内现有产能搬迁至境外——上世纪八十年代，一些外资企业将二手设备作价投资境内，曾被各界广泛诟病——己所不欲、勿施于人，如果我们采取类似做法，必然在东道国引起反弹。而如果由中国企业在境外采用绿地方式，投资新的生产装置、在当地形成新的产能，则势必替代中国原有出口，甚至产能返销中国境内。对于这种类似于日本当年“产业空心化”背景下、GNP有所增长但GDP低迷停滞的可能性，必须未雨绸缪。
再如，外汇储备用于“一带一路”对外投资。马歇尔计划和日本黑字环流使用的都是本国货币，促进的是本国货币国际化。而我国“一带一路”投融资使用的主要是美元，其在国际货币金融领域的直接后果，是那些接受中国资本的发展中国家，对外负债中美元的头寸进一步上升、本国货币与美元之间的汇率联系进一步紧密。换句话说，中国“一带一路”战略实施的后果，居然是美元在“一带一路”国家的国际地位进一步巩固。因此，下一步在“一带一路”实施中，必须尽量使用人民币融资，引导小国货币与人民币挂钩，或将人民币作为汇率参考篮子中主要币种，使得人民币沿“一带一路”、伴随中国产能一起走出去。
促进形成更为合理、有效的
全球经济治理体系
中国经济从本轮全球化中获益颇多，现有国际经济体系、国际经济制度环境与我国经济发展的要求基本适应，在主要领域不存在尖锐的、迫在眉睫的冲突，并不需要在短期内追求重大制度变革。同时也要看到，目前体系依据的是自由资本主义原则，主要代表以美国为首的发达经济体的利益，组织结构、议程安排，更多反映美欧发达经济体意志。
中国是本轮经济全球化的后来者，是有着特殊历史、地缘、文化背景的大国。当下中国距离她历史上鼎盛时期的地位，尚存在非常大的差距。这一时期，中国与外部世界的主要矛盾在于，原来主导国家并没有打算按照它们标榜的开放、自由、竞争原则，顺应相对经济实力地位的此消彼长，让渡国际权利。
在国际主要经济协调机构中，中国的实际地位与不断发展的经济实力明显不相称，通过传统途径在上述机构中获得更大发言权难度很大。如，在国际货币组织份额的重新分配中，美国不可能放弃其否决权；欧洲国家占据的比例明显过大，愿意让出的有限份额又要在发展中国家中进行分配。即便中国大量对该组织进行融资，换取的让步也非常有限。围绕人民币加入SDR之类对中国无足轻重的问题，依然面临诸多阻挠。再如，WTO在推动新一轮贸易自由化谈判陷入僵局，区域、双边自由贸易安排大有取代WTO之势。从具体贸易纠纷处理方面，该机构冗长的议事规则经常使得某些重要的贸易争端裁决失去实际意义。又如，世界银行[微博]在全球发展资金供给中占据的份额已非常有限，仅中国国家开发银行一家提供的国际开发性融资规模就远远超过世界银行。不仅如此，世界银行对发展中国家的援助往往伴随复杂约束条件，其在国家经济治理方面提供的软援助越来越失去示范意义。
在与旧国际经济秩序博弈中，我们的诉求是有限的——在不断发展变化的世界经济权力格局中，尽量争取与不断增强的经济实力相对应的经济权力；手段是平和的——在尊重基本原则与规范的前提下，通过具体规则、决策程序逐步推进，而非推倒重来；目标是内向的——与之打交道、谋合作，是为了给国内发展改革尽量创造和缓的外部条件。
当前，美欧日等全球主要经济体正在积极构建超越WTO的高水平多边贸易投资制度安排，如，TPP(跨太平洋战略经济伙伴关系)、TTIP(跨大西洋(6.77, -0.10, -1.46%)贸易与投资伙伴协定)等。这些新型国际经济制度安排主要还是集中在贸易与投资领域，并不涉及国内宏观经济政策，其结果更加类似于高水平的区域自贸区。从我国角度看，决定是否加入这类协定所权衡的因素，与其他双边自贸区并无本质区别。回顾加入WTO前后我国产业界的主要担心和以后的实际结果，也许我们倾向于高估、而不是低估其经济影响(最为典型是银行业和保险业外资的实际表现)。而从协定缔约国看，将全球第二大经济体、最大贸易国排斥在外的TPP，并没有真正实现“跨太平洋”，它没有能力将区外贸易与投资转移至区内；仅在区内现有国家之间进一步降低准入门槛，也未必能有多大贸易创造、投资创造。
诸如TPP、TTIP之类，由不同国家重新站队、排列组合，没有针对全球经济政策协调所面临的“真命题”。目前国际经济政策协调方面存在大量空白领域，主导国家对此顾左右而言他，国际舆论则讳莫如深。货币政策方面，货币政策规则只是停留在理论研究阶段，从美联储到欧央行、日本银行，普遍无视本国货币政策的溢出效应，全然基于本国需要推出宽松或紧缩政策。财政政策方面，除欧元区外，主要经济体普遍无视财政纪律，日美这样最发达国家政府负债率大大超过多数发展中国家。汇率和资本项目管理方面，IMF[微博]基本无所作为，主导国家掌控“操纵汇率”定义权大棒，主要经济体干预外汇市场成为常态，各国外汇储备基本替代了SDR平衡国际收支职能。中国参与国际经济治理改革的重点，应是围绕这些真问题，探索构建由我国发挥更加积极、更加主动、更能有所作为的新体制。
提出在现有体制之外自主创建新体制，不是搞“两个平行市场”，而是要为新兴大国参与国际经济治理结构改革开辟新的渠道，为发展中经济体提供新的选择，为全球经济治理开拓新的思路。现在填补国际经济政策协调所有空白领域的国际政治经济条件还很不成熟，但这并不妨碍我们围绕这些“真命题”开展具有实质意义的前瞻性研究。亚投行组建仅仅是起点，这一领域仍可开展更有创造性的工作。
(作者系国家发改委宏观经济研究院研究员) THE_END
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